Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суд в постанові від 06 грудня 2022 року по справі № 804/8776/15 (адміністративне провадження № К/9901/47623/18) надав своє бачення з приводу можливості оскарження акту перевірки, складеного державним інспектором праці в рамках кримінального провадження.
Так, позапланова перевірка Приватного підприємства була здійснена на підставі постанови слідчого в рамках проведення досудового розслідування для встановлення певних обставин, пунктом якої передбачено, що інформацію про результати вказаної перевірки слід надати слідчому у встановлений законом строк, а тому за наслідками такої перевірки припис не виносився.
Перевіркою Держпраці було встановлено, що:
– в порушення частин 1, 3 статті 24 Кодексу законів про працю України трудові договори з усіма працівниками у письмовій формі шляхом укладення договору (конракту), або видання наказу, розпорядження не оформлено;
– в порушення статті 29 Кодексу законів про працю України робітників Приватного підприємства «Будівник Кривбасу» не поінформовано під розписку про умови праці, наявність на робочому місці небезпечних шкідливих виробничих факторів; не ознайомлено з правилами внутрішнього трудового розпорядку та колективним договором;
– в порушення вимог частини 2 статті 48 Кодексу законів про працю України та абзацу 2 пункту 1.1 глави 1 Інструкції про порядок ведення трудових книжок, затвердженої Наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року №58 (далі – Інструкція №58), трудові книжки не ведуться на всіх працівників, які працюють на Приватному підприємстві «Будівник Кривбасу» понад п`ять днів;
– в порушення частини 4 статті 48 Кодексу законів про працю України та абзацу 2 пункту 2.2 глави 2 Інструкції №58 до трудових книжок працівників Приватного підприємства «Будівник Кривбасу» не заносились відомості про роботу;
– в порушення приписів частини 2 статті 30 Закону України «Про оплату праці» у Приватного підприємства «Будівник Кривбасу» не забезпечений достовірний облік виконуваної працівником роботи;
– в порушення вимог частини другої статті 30 Закону України «Про оплату праці» у Приватного підприємства «Будівник Кривбасу» не забезпечено бухгалтерський облік витрат на оплату праці.
Не погоджуючись з підставами проведення перевірки та її висновками, позивач звернувся до суду з позовом про визнання незаконною перевірки та скасування акту.
Отже, що зазначив Верховний Суд?
Колегія судді погодилась, що приписами статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено вичерпний перелік підстав для проведення перевірок й серед них не має такої підстави, як ухвала постанов слідчого.
Однак, відповідно до приписів частини другої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його дія не поширюється на правовідносини, які виникають під час здійснення заходів досудового слідства і правосуддя.
Оскільки, як констатовано судами, проведення перевірки позивиача відбувалось в рамках кримінального провадження, тому приписи статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в даному випадку, на спірні правовідносини не розповсюджується.
Статтею 31 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» від 31 липня 2014 року №1622-VІІ установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки
Разом з цим, постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року №408 «Про питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» визначено, що проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами здійснюється з дозволу Кабінету Міністрів України шляхом прийняття відповідного розпорядження. Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.
Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 40 Кримінального процесуального кодексу України слідчий уповноважений призначати ревізії та перевірки, у порядку визначеним законом.
Згідно із статтею 93 Кримінального процесуального кодексу України сторона обвинувачення здійснює збирання доказів шляхом проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових та фізичних осіб речей, документів, відомостей, висновків експертів, висновків ревізій та актів перевірок, проведення інших процесуальних дій, передбачених цим Кодексом.
В силу статті 110 Кримінального процесуального кодексу України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов`язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується.
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погодилась з висновком судів першої інстанції та апеляційної інстанцій, що постанова слідчого була обов`язковою для виконання, тому Територіальна державна інспекція з питань праці у Дніпропетровській області на правомірних засадах проводила перевірку дотримання Приватним підприємством «Будівник Кривбасу» вимог законодавства про працю.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 15 березня 2018 року у справі № 805/3070/17-а, від 16 липня 2020 року у справі № 826/540/16 та від 24 липня 2020 року у справі № 804/9722/15.
Що ж стосується позовної вимоги Приватного підприємства «Будівник Кривбасу» про визнання неправомірними дій державного інспектора щодо складання в акті №04-05-98/303 висновків про факт роботи громадянина в приватному підприємстві «Будівник Кривбасу» з 14 квітня 2014 року та висновків про отримання вказаним громадянином травми 29 квітня 2014 року, то колегія суддів зазначила наступне.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).
Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правовий акт – це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Індивідуальний акт – це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа – переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір – спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Акт перевірки – це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Колегія суддів зазначила, що акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.
При цьому, висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів зазначила, що «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Отже, оскаржувані позивачем дії державного інспектора по складанню в акті №04-05-98/303 висновків щодо факту роботи громадянина в приватному підприємстві «Будівник Кривбасу» з 14 квітня 2014 року та висновків про отримання вказаним громадянином травми 29 квітня 2014 року не порушують прав, свобод або інтересів позивача, а тому не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства. Аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 16 вересня 2021 у справі № 640/20588/18.
Колегія суддів дійшла висновку, що суд може вийти за межі касаційного перегляду, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули позовну вимогу, яка не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, чим допустили порушення норм процесуального права, тому Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень в цій частині із закриттям провадження у справі.
Так, ВС КАС зазначив, що відповідно до частини 1 статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.
У законодавстві України поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. При цьому згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження – це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно – дискреційних повноважень – єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Верховний Суд підкреслив, що у справі, що переглядається, повноваження Територіальної державної інспекції з питань праці у Дніпропетровській області щодо складання припису регламентовано статтею 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка передбачає право останньої під час здійснення державного нагляду (контролю) надавати приписи, а не такий обов`язок.