Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 08 грудня 2022 року по справі № 640/20392/20 (адміністративне провадження № К/9901/41707/21) зазначив, що право оскаржити нормативно-правовий акт (бездіяльність щодо його неприйняття) мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (або може бути застосовано у разі його прийняття).
Отже, в чому полягала справа?
Позивачі фізичні особи-підприємці (алі – ФОП) звернулися до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі – КМУ, відповідач) у якому просили:
– визнати протиправною бездіяльність КМУ щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян в порушення частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт»;
– зобов`язати КМУ прийняти відповідний нормативно-правовий акт.
На обґрунтування заявлених вимог позивачі зазначили, що через відсутність затвердженого КМУ нормативно-правового акту, який регулює питання відшкодування збитків автомобільним перевізникам від пільгових перевезень громадян, такі перевізники не отримують кошти на компенсацію своїх збитків. Вважаючи свої права як перевізників порушеними, ФОПи просили задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року, адміністративний позов було задоволено. Визнано протиправною бездіяльність КМУ щодо неприйняття нормативно-правового акту, який регулює відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян в порушення частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт» та зобов`язано КМУ прийняти відповідний нормативно-правовий акт.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що бездіяльність КМУ, в даному випадку є протиправною, оскільки полягає у не вчиненні ним юридично значущих дій, а саме: забезпеченні прийняття нормативно-правого акту, який регулює порядок відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян, який має своїм наслідком порушення прав автомобільних перевізників на відповідне відшкодування та створює ознаки правової невизначеності, як органів місцевого самоврядування так і автомобільних перевізників.
Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що КМУ протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення щодо врегулювання питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, необхідність прийняття якого Законом України «Про транспорт» покладено саме на відповідача, а не на інші органи (зокрема органи місцевого самоврядування, на чому помилково наголошує скаржник).
За наведених обставин суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивачів, дійшов висновку про необхідність зобов`язати КМУ вчинити дії на виконання положень частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.
Від відповідача до Верховного Суду надійшлакасаційна скарга.
Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
Суд зазначив, що норми чинного законодавства України, а саме положення Законів України «Про транспорт» № 232/94-ВР , «Про автомобільний транспорт» та Бюджетний кодекс України закріплюють реалізацію державних гарантій певним пільговим категоріям громадян та є нормами прямої дії: безумовному обов`язку підприємства транспорту надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов`язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги.
Приписами частини другої статті 7 Закону № 232/94-ВР визначено, що відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян регулюється нормативними актами КМУ.
Відтак повноваження на врегулювання питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян законодавець делегував КМУ, який уповноважений видавати акти нормативного характеру у формі постанов на основі та на виконання законів України.
Отже, обов`язок врегулювати відносини з відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян на підзаконному рівні, шляхом прийняття відповідного нормативного акту, у відповідності до вимог Закону № 232/94-ВР, покладено на КМУ.
Водночас, станом на час звернення позивачів до суду та на час розгляду справи, Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято, а питання відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян не врегульовано.
У касаційній скарзі відповідач фактично наполягав на відсутності у нього певного обов`язку щодо прийняття нормативно-правового акта і перекладав відповідальність за порушені права на органи місцевого самоврядування.
Разом з тим, ні Закон України «Про автомобільний транспорт», ні Бюджетний кодекс України не встановив порядок відшкодування витрат на пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом, і не визначив інший орган державної влади чи місцевого самоврядування, який зобов`язаний врегулювати питання відшкодування збитків від безоплатних перевезень пільгових категорій громадян.
При цьому, окрему увагу Верховний Суд звернув на те, що правове регулювання частини першої статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» стосуються відносин автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути) із органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Саме в частині першій даної норми міститься положення, що, серед іншого, в договорі про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування має бути передбачений розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Натомість, частина друга зазначеної норми врегульовує відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути) із органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Саме такого виду перевезення (в тому числі) здійснюють позивачі. При цьому, дана норма не визначає порядку компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів.
Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що дана обставина не позбавляє Кабінет Міністрів України у відповідності до вимог Закону № 232/94-ВР обов`язку врегулювати ці відносини з відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян на підзаконному рівні шляхом прийняття відповідного нормативного акту.
Ураховуючи, що позивачі здійснюють діяльність у сфері пасажирських перевезень, то, суди попередніх інстанцій, як вказав суд касаційної інстанції, дійшли правильних висновків про те, що оскаржувана бездіяльність відповідача безумовно порушує їх інтереси, оскільки безпосередньо стосується реалізації ними прав у процесі своєї діяльності. Адже, відсутність нормативного акту КМУ, який би врегулював відшкодування збитків від безплатних перевезень пільгових категорій громадян, створює ситуацію правової невизначеності по ряду питань, що пов`язані із таким відшкодуванням.
У світлі спірних правовідносин, Верховний Суд вважав, що є доречно за аналогією застосувати положення частини другої статі 264 КАС, та вказати, що право оскаржити нормативно-правовий акт (бездіяльність щодо його неприйняття) мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (або може бути застосовано у разі його прийняття).
Верховний Суд погодився із висновками судів попередній інстанцій, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення (постанова Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15).
Касаційний суд також відмітив, що обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивачів, суд першої інстанції правильно зобов`язав КМУ вчинити дії на виконання положень частини другої статті 7 Закону України «Про транспорт» в порядок та спосіб, встановлений законом.